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对攸关住房公积金制度兴衰成败改革方案若干重大问题的思考和建议 【字体:
作者:[丽江市住房公积金管理中心] 来源:[本站] 浏览:[] 

攸关住房公积金制度兴衰成败改革方案

若干重大问题的思考和建议

丽江住房公积金管理中心  刘跃初

近一个时期以来,由住房城乡建设部主导起草的《住房公积金制度改革方案》在全国住房城乡建设住房公积金监管系统、全国财政系统征求意见,唯独把身处住房公积金管理运行最前线的各地住房公积金管理中心排除在征求意见范围之外,是疏忽遗漏,还是有意为之,我们不得而知。但这都会导致最熟悉经济运行规律,清楚管理运行规则,最理解管理重点和难点的管理中心,最缺乏话语权,也就缺乏制度改革设计参与权。当我们看到住房城乡建设部起草的《住房公积金制度改革方案》(征求意见稿)和《关于住房公积金制度改革方案的说明》以后,组织相关人员深入进行分析研究,《方案》虽然提出了所谓十项改革措施,但剔除管理运行的业务细节问题之后,其实真正属于“改革措施”的也就只有提高存款利率拓宽投资渠道调整收益分配调整管理体制健全监督机制财政列支管理费用等六个方面属于改革措施方案。但深入分析研究,不难发现,《方案》提出的改革思路出现重大偏差,完全是被近年来媒体舆论所绑架形成的思路,几大改革措施也存在严重弊端。我们不能不看到,这个《方案》虽然打着深化改革的旗号,其实是回到了住房公积金制度建立之初的老路,不客气的讲,是又回到了二十多年前的状态,既不符合经济金融规律,也不符合管理运行法则。如果这个《方案》得以合法化,对住房公积金行业来说,无异于釜底抽薪,一旦付诸实施,必将对这个行业产生无法逆转极为不利的影响,使这个行业从正处朝阳充满希望的行业,变成缺乏实力和活力的部门,特别是在西部贫困地区,处于地方公共财政预算平衡都很困难的状况下,必然导致管理中心基本管理运行费用都很拮据,更不用奢谈有任何发展前景和发展后劲。仔细分析研究一下,至少存在这么五个方面的重大弊端,这对全国各地住房公积金管理中心来说,无疑是致命一击。

一、《方案》存在的最致命的弊端,是调整收益分配制度的设计。《住房公积金制度改革方案》提出,调整收益分配住房公积金增值收益在扣除风险准备金后,不再上缴城市政府,按照个人账户余额比例返还给缴存职工。

这样的制度安排,从情理上分析,貌似是为维护缴存职工的权益,但这只是表象,其实是从根本上动摇了制度存在的根基。据我们测算,以当前利率及管理中心资金存贷比和资金规模为标准,不考虑利率上浮等因素,每万元公积金年分配红利不到72元,人均3万元的缴存余额每个职工年分红利也不到220元。但我们必须看到,缴存职工最大的红利在于,住房公积金贷款50万元,五年以上期限,相较商业银行贷款,每年可以节约利息支出在9500元以上。任何一个行业,如果这个行业运作得好不好、盈利能力和管理水平如何都与这个行业管理人员的能力、水平、收益没有任何关联,权责利不匹配不衔接,这个行业注定是缺乏核心竞争力的行业,当然也就缺乏人才聚集能力、发展能力和行业活力,那离崩盘也就不远了。从法理上讲,即使把缴存账户余额看做股金,也应当是在扣除管理运行成本、事业发展基金、绩效资金、风险准备金以后的纯收益再进行分配的。还有,如果住房公积金出现风险,风险准备金不足以弥补损失的,是否也应当按比例从职工账户中扣除,《方案》并未对此作出规定,《方案》设计的收益分配办法,这可是古今中外闻所未闻的办法。因此,我们建议,住房公积金行业的管理运行费用、住房公积金发展基金、绩效奖励基金、风险准备金都必须在住房公积金增值收益分配中予以安排。

二、《方案》存在的另一重大弊端,是对缴存职工账户余额利率调整的设计安排。《住房公积金制度改革方案》提出,住房公积金个人账户存款利率,从现行的当年缴存存款按活期存款利率、上年结转存款按三个月定期存款利率,统一上调为按一年期定期存款利率。利率市场化后,住房公积金存款利率按照略高于CPI核定,促进个人账户存款保值增值。

其实,以CPI核定公积金利率是一个伪命题。住房公积金个人账户存款利率,不要说提高到一年期定期存款利率,就是提到两年期定期存款利率,也并没有真正跑赢CPI,即使跑赢CPI,也是没有实际意义的。以这样的思路推论,如果住房公积金制度的唯一目的,就是跑赢CPI的话,那么这个制度还有存在的必要吗,那干脆就把公积金一次性按月发到职工工资里,让他们投到股市也好,其它投资也罢,这才有可能跑赢CPI。那才是真正站到了“道德的至高点”。况且,这对于提取和贷款政策都放宽到位,职工提取和贷款都很顺畅便捷,保障了职工提取使用和贷款融资需求的管理中心来说,其实已经最大限度为缴存职工谋取了最大最直接的红利,再提高缴存账户余额利率其实既缺乏公平性也有失合理性。再说,全国各地都存在不少的缴存单位和缴存人并未实现按月缴存的问题,为什么要一刀切提高账户余额利率呢。《方案》试图用调整缴存职工账户余额利率计算方法来改变货币贬值的现实,以促进个人账户存款保值增值。事实上《方案》如此调整核算利率,看似在保障和维护职工的正当权益,但从住房公积金制度立法主旨、本义和初衷来看,一是有悖住房公积金低存低贷原则,二是按调整后的利率核算,存贷比60%是盈亏平衡点,然而截止20152月底全国住房公积金平均存贷比只有69.76%,如此一来全国有近百家管理中心将面临入不敷出的亏损局面,最终职工个人账户余额保值增值也将成为空话,核心要害在于,住房公积金制度的立足就岌岌可危了,那么缴存职工的低利率融资平台一旦化为乌有,欲实现“住有所居”目标,融资成本将大幅提高。因此,我们建议,对缴存满五年,而且是按月缴存,从未提取和贷款使用过住房公积金的职工账户余额,上调为按一年期定期存款利率。其他缴存人则按照当年缴存存款按活期存款利率、上年结转存款按三个月定期存款利率执行。

三、《方案》存在的另一重大弊端是拓宽投资渠道以后,风险责任由谁承担无法划清,责任主体缺失。《住房公积金制度改革方案》提出,拓宽投资渠道。在满足职工使用和确保资金安全的前提下,允许住房公积金管理机构将住房公积金结余资金用于购买国债、大额存单、省级地方债、政策性金融债等固定收益类产品

大家都知道,投资与收益息息相关,投资与风险时时并存。如果按方案的改革思路,所有收益与公积金管理运行机构和财政都没有任何关系,哪会有拓宽投资渠道的必要存在,管理运行机构没有拓宽投资渠道的动力。而且,如果投资出现风险,造成资金损失,是由公积金管理中心承担责任,还是职工自己兜底,或者是由政府兜底呢?并没有从法律上划清责任主体。按照这个思路,其实也无法划清责任主体。

四、《方案》还存在一个重大弊端,就是所设计的财政体制和预算管理的不合理不科学。《住房公积金制度改革方案》提出,住房公积金管理是社会公共事务,管理费用应由公共财政负担,列入同级财政预算财政列支管理费用

我们认为,机构属于垂直管理,经费又由地方财政负担,这样的安排是不具备科学性与合理性的,越是经济欠发达的贫困地区,财政收支平衡压力很大,就连财政承担管理中心人员基本工资等基本费用都很困难,更不用说管理运行费用和发展建设资金,全国不少地方财政根本无法负担。况且作为住房公积金行业来说,业务量很大、运行费用较高,都由公共财政支出来负担,其实也增加了纳税人的负担,另外一个方面,就整个社会来讲,用纳税人的钱来负担为部分人至少不是为整个国民服务的公积金管理运行费用,其实也是不公平的。再一方面,这不符合整个经济社会发展的大趋势和深化住房公积金制度改革强化顶层设计的要求。因此,我们建议,由地方财政承担管理中心人员工资等基本费用,而管理运行费用、住房公积金发展基金、绩效奖励基金、风险准备金都应当在住房公积金增值收益分配中予以安排。

五、《方案》还存在一个重大问题,就是愈加模糊和混淆了谁是责任主体,谁是监督主体,因此无法确定谁承担主体责任,谁承担监管责任。在整个住房公积金运作过程中,谁是管理主体,谁是监督主体,其实都没有理清,真正出现重大资金安全风险和运行风险时,板子怎么打,责任怎么追究呢。

总之,我始终认为,住房公积金改革已经进入深水区,改革制度的安排,必须深入研究,稳妥推进,一定要从大处着眼于细处着手,一定要在构建住房公积金管理运行制度体系和架构的系统性、全面性、科学性上有顶层的视角,如果不把大账和细节都搞清楚,是无法实现深化改革目标任务的,而且有些措施一旦出台就将是不可逆和无法补救的。要深刻意识到,住房公积金制度最为重要的目的就是为缴存职工解决“住有所居”提供资金支持,必须保障住房公积金的提取和贷款的科学合理顺畅便捷,只有这样才能维护好缴存职工的根本利益和最大利益,提供低利率贷款保障所给缴存职工带来的红利,绝不是提高缴存账户余额利率和收益都分给职工能够比拟的。而且这样做,有违经济和金融的客观规律,也违背现代科学管理的法则。我们有理由相信,只有勇于改革、善于改革并精于改革,不断增强系统思维和辩证思维能力,恪守必须尊重经济和金融客观规律的理念,充分尊重住房公积金行业特点和发展规律,严格按照现代科学管理法则来思考、研究、制定深化住房公积金制度改革方案,一个全新的科学、有效、成熟、完善的住房公积金制度体系顶层设计蓝图必将展现。

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